지방이슈-행정구역 개편

행정구역…광역행정망서비스 시대변화 요구  
전자정부의 등장으로 지역개념 축소·균형발전에 도움

[헤럴드저널] 김승도 기자=행정구역 개편은 이미 2005년부터 정치권에서 언급되어 오던 이슈로 정권마다 공약을 내세우며 개편을 시도 했지만 당리당략에 따라 선거구제와 맞물려 지지부진해 왔다.

경기도 안양 의왕 군포 과천시의 행정협약식으로 지역 단위 행정구역 개편논의 사례이다(자료사진)

현재 유지되는 행정구역은 1900년대 일제에 의해 기본적으로 구성된 행정단위를 일부 이름만 바꾸어 대부분 이용하고 있는 것이 현실이다.

이러한 행전 단위는 근대적 개념 하에서 이루어졌기에 지금에 이르러서는 현재와 같은 다단계 행정단위는 첨단 정보화 시대, loT 사회에서는 맞지 않다는 지적이 끊임없이 제기돼 왔다. 하지만 개편의 필요성은 인식하고 있지만 정치권과 일부 지역단체의 반대로 번번이 개편이 이루어 지지 못했다.

또한 지금까지 행정구역개편론이 나오고 이런저런 아이디어만 무성했지 제대로 공론화가 이뤄진 적은 없다. 이명박 전 대통령도 재임시절 행정구역 개편의 필요성을 인정하고 추진했지만 실행에 옮기지는 못했다. 당시 청와대도 행정개편을 ‘정부 100대 국정과제’에 포함시키는 등 적극적으로 나섰다.

당시 이 대통령은 ‘대통령과의 대화’에서 “현재 기초단위 행정구역은 100여 년 전 갑오경장 때 개혁해서 만든 것”이라며 “경제권, 생활권, 행정서비스 관점에서 보더라도 지금쯤은 행정개편이 있어야 한다”고 말했다.

이 대통령은 또 “21세기 디지털 시대에 옛날같이 냇가나 강을 따라 만든 단위로 구분하는 것은 전혀 맞지 않다”고 강조했다. 하지만 박근혜 정부에서는 행정구역 개편에 관심을 두지 못했다.

국가 전체의 틀을 보고 국정을 운영하지 못했고, 세월호 사건과 메르스 사태 등 국가재난사태에 적극 대처하지 못해 국민적 반발과 국정농단으로 결국 임기를 채우지 못하고 탄핵까지 당하는 결과를 초래하고 말았다. 하지만 행정구역 개편 문제는 계속해서 제기되고 있고 풀어야 할 국정과제의 하나임에는 틀림없다.

전국 행정구역 개편 예상안

전자정부 등장하면서 행정기관 역할도 축소

현행 행정구역이 시대변화를 따라가지 못한다는 개념이 깔려 있다. 현행 행정구역의 골격이 형성된 시점은 조선말기인 1896년(고종 33년)이다. 이때 주 교통수단은 도보와 우마차로 당시 만들어진 행정구역은 비행기, 고속전철, 자동차, 지하철 등으로 생활권이 넓어진 지금 시대와는 맞지 않는다는 것이 개편론자들의 주장이다.

실제 교통수단의 발달로 생활권과 행정권이 괴리되는 현상은 어제 오늘의 일이 아니다. 경기도 성남시 분당구나 고양시 일산구 주민 상당수가 자신들의 주소지가 있는 경기도가 아닌 서울에 생활권을 두고 있는 것이 대표적 사례다. 통신수단의 발달도 행정구역개편론에 힘을 싣고 있다.

인터넷과 휴대폰을 통한 전자민원처리가 보편화되면서 시민들은 시청이나 도청에 갈 필요가 없어졌다. 초고속 인터넷을 통한 전자정부가 구현되면서 하위 행정기관의 존재가치가 사라지고 있는 것이다. 세계 최고의 전자정부를 갖고 있는 대한민국에서 100년 전에 형성된 행정구역을 고집하는 것 자체가 말이 안 된다는 것이다.

전북 부안지역의 새만금 행정구역 세미나 장면(자료사진)

바꾸면 무엇이 좋아지나…의사결정 단계 줄어 신속한 정책 결정·시행 가능

의사결정 단계를 단축시킬 수 있다는 점이 행정구역개편의 장점으로 거론된다. 현행 ‘광역시·도’-‘시·군·구’-‘읍·면·동’ 3단계 행정시스템을 2단계인 중앙정부-광역시' 체제로 재편하면 정책결정, 공장설립, 민원처리 등을 둘러싼 의사결정 과정을 3단계에서 2단계로 단축할 수 있다는 것이다.

보고 라인이 줄어들면서 자치단체들이 사무처리를 하는 데 자체 완결성을 높일 수 있다는 것도 장점으로 꼽히고 있다. 행정구역개편을 통해 지방의 열악한 재정여건을 극복할 수 있다는 주장도 나온다. 행정안전부 지방행정종합정보시스템에 따르면 2007년 군 지역의 평균 재정자립도는 16.27%에 불과했다.

재정자립도가 가장 양호한 군도 50%에 못 미쳤다. 사정이 이런데도 인구 10만이 채 안 되는 군들이 공설운동장, 군민회관과 같은 공공시설을 앞 다퉈 지으며 군민의 혈세를 낭비하는 게 현실이다. 이런 낭비와 비효율이 계속될 경우 인구가 적고 산업기반이 전무한 일부 지자체의 경우 열악한 재정여건으로 공무원 인건비도 지급하지 못하는 상황이 발생할 수 있다.

때문에 행정구역개편을 통해 지자체의 권역을 넓혀야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다. 서울대 환경대학원 최막중 교수는 기고문에서 “대한민국의 재도약을 위해서는 칸막이 행정으로 일컬어지는 공공부문의 소이기주의를 넘어서야 한다”면서 “시·군·구별로 국토개발 단위가 쪼개지면 규모의 경제를 확보하지 못한 소규모 유사한 지역개발사업을 양산할 뿐이다”라고 지적했다.

행정구역 개편안에 대한 강원지역 발전방안 세미나

핵심 쟁점은 무엇인가…道를 어떻게 하느냐

행정구역개편의 최대 쟁점은 현행 도(道) 단위를 어떻게 할 것이냐는 문제로 집중된다. 도 폐지론자들은 통합시를 신설한 후 도를 폐지하면 경상도·전라도 등의 명칭도 사라져 지역감정이 완화될 것이라는 주장을 편다. 현행법에 따르면, 도 인구의 3분의2 이상이 떨어져 나와 별도 지자체로 독립할 경우 도는 자동으로 폐지된다. 시·군·구를 통폐합해 신설된 통합시가 도 인구의 3분의 2를 흡수할 경우 도가 없어질 수 있는 것이다.

현재 도는 제주특별자치도를 포함해 모두 9곳이, 광역시는 6곳이 있다. 이명박 정부 당시 행정구역개편 방안을 처음 제기한 민주당도 그 핵심은 도를 없애자는 것이었다. 당시 민주당 박병석 정책위의장은 “중층화·복합화 되어 있는 지방행정기구를 광역화·단순화 시키겠다”며 “조선 8도 체제는 조선 태종 때부터 시작돼 600여년의 역사를 갖고 있고 13도 체제도 110년이나 됐다.

교통 정보통신의 발전이 있었는데 아직도 600년 전 제도를 쓰는 것은 맞지 않다”고 했다. 그는 또 “현행 3단계 지방행정 구조를 2단계로 줄이면 막대한 예산을 절약할 수 있고 그 돈을 복지예산으로 돌릴 수 있다”고 말했다. 물론 행정구역개편을 하더라도 도는 살려야 한다는 주장이 강하다.

특히 도지사를 비롯한 광역자치단체장들은 향후 자신의 정치적 입지가 달려 있는 문제여서 반대가 강하다. 지난 1995년 김영삼 정부 때도 시·군 통합을 통해 광역시를 도입하면서 도까지 폐지하려 했지만 반발이 심해 실패했었다. 그 당시 결실은 고작 위축된 농촌을 개발하고 균형 발전시키기 위해 단행한 도·농 통합이 전부였다.

17대 국회에서 부터 행정구역 개편안이 활발하게 논의 되었지만 뚜렷한 성과를 내지 못하고 있다

행정구역 개편은 지방자치제도의 변혁이다

행정구역 개편은 정부 개혁 부분의 ‘마지막 개혁’으로 불린다. 행정구역 개편의 목적은 한마디로 행정의 효율성 제고다. 막강한 중앙집권체제로 인해 시민의 선택권 보장이라는 풀뿌리민주주의 정신을 제대로 구현하지 못하고 있는 한국식 지방자치제도에 대한 근본적인 성찰을 요구하는 중대한 문제다.

그뿐 아니라 행정구역 개편 논의 자체가 한국의 지방자치의 문화를 바꿈으로써 정치·경제·사회·문화 전반의 변혁을 추구하는 한 과정이다. 지방자치제도의 대수술이라고 할 수 있는 행정구역 개편으로 인해 국가경영 개념의 재정립, 중앙정부와 지방정부 사이의 권력 관계의 재조정, 중앙정부 중심의 관료체제 대변화 등 국가체제의 변화는 불가피하다.

행정구역 개편 논의와 함께 부상할 지방자치선거제도의 손질, 지방 재정의 확충 방안이나 재정자율권 부여 여부 그리고 국회의원 선거구 재조정 등과 같은 사안은 큰 변혁을 불러올 수 있는 노관으로 볼 수 있다. 이 때문에 일각에선 행정구역 개편을 ‘기득권을 해체하는 극약 처방’이라고 말하기도 한다.

이를 뒤집어서 말하면, 현재 상황에서 행정구역 개편보다 더 효율적인 정치·행정개혁이 없다고 해도 지나치지 않을 정도의 중요한 문제다. 전자정부의 구현과 정보통신의 발전으로 더 이상 소규모 행정단위의 필요성이 희박해지고 있는 시대에 걸맞은 행정구역 개편 논의는 지속될 것으로 보인다.

어떻든 지역의 목소리를 충분히 담아내고 국가경쟁력 제고에 도움이 되는 지방행정체제 개편에 대한 현실적인 대안을 마련하기 위해 거론된 행정구역 개편의 문제가 앞으로 어떻게 진행될지 국민들의 관심은 계속될 것으로 보인다.