지방특집-한국의 지방자치 현실

한국의 지방자치와 지방권력의 토착화
자치단체장이나 지방의원 토착화 막아야

글 김정남

한국은 전통적으로 중앙집권적인 국가체제를 유지해 왔다. 하지만 지방권력이 어느 정도의 자율성을 부여 받아 권력을 행사해 왔다고 볼 수 있다.

지방자치박람회(자료사진)

근대적인 정치체제가 성립된 이후에도 지방에 정치적 지지기반을 가진 유력 정치인들이 중앙으로 올라와서 활동하고 권력에서 밀려나면 다시 지방으로 내려가 영향력을 행사하는 사례가 많았다. 이런 과정에서 중앙권력이 지방 발전전략이나 정책을 구상하고, 지방권력은 그런 구상을 실행하는 역할분담구조가 자리를 잡아왔다.

그러함에도 한국에서 지방자치제도를 실현하려는 것은 과도한 권력집중을 막고 국민주권의 이념을 구현하려는 시도로 이해된다. 그러나 지방자치를 실현하려는 노력은 1991년 지방자치제도가 부활된 이후에도 계속 시련과 패당의 전철을 밟아왔다.

그 문제점은 여러 가지로 지적될 수 있다. 일단 현재의 지방자치제도는 바람직한 자치에 관한 상이 잡히지 않은 상태에서 중앙정부가 일방적으로 진행하고 있다는 점이다.

즉 행정자치와 경찰자치, 교육 자치까지 다양한 분야에서 분권의 노력이 진행되고 있지만 그런 분권과정을 주도하고 있는 것은 중앙정부이고 중앙부처의 힘이 여전히 크게 작용하고 있다. 상대적으로 지방정부의 의견은 수렴되지 않고 있는 게 현실이다.

국가의 모든 정치 경제 행정이 수도권으로 집중화된 상황은 분권과 지방자치를 외치는 목소리가 나온 뒤에도 계속 진행되고 있다. 따라서 지방선거를 치러도 중앙정치의 상황이 선거에 강한 영향력을 미친다. 중앙정치에 호흡을 맞춰야 자기 지역을 살릴 방안을 마련할 수 있으리라 믿기 때문이다.

이런 상황에서 지방정부들은 지방자치제 실시 이후에도 여전히 중앙집권적인 정치, 행정구조를 기반으로 자신들이 당연이 맡아야 할 지역사회에 대한 책임을 방치하고 선거를 통해 자신들의 독자적인 권력구조를 확보하는 데 집중하고 있다.

즉 지방정부는 지방의 자율성이라는 명목으로 중앙정부의 견제와 감독을 피하고, 중앙집권적인 행정구조와 빈약한 재정을 이유로 지역의 건전하고 지속가능한 발전전략을 수립하지 못하고 있다. 오히려 지방의 단체장들은 예산을 무리하게 집행하고 각종 이권에 개입하며 인사권을 남용하는 등 각종 부조리를 일삼으며 자신들의 권력을 강화시키고 있다.

이런 현상들이 오는 이유는 한국적인 정당제도의 폐해 때문으로 볼 수 있다. 지역구를 관할하는 국회의원이, 그 해당 지역구의 지방선거에 출마하는 단체장이나 지방의원 후보자의 공천에 막강한 힘을 발휘하기 때문에 속칭 현역의원의 ‘마당쇠’가 되지 않으면 공천에서 배제되고 있는 게 현실이다.

이런 현상은 정당정치가 패당정치로 이어지고 있다는 지적이다. 더구나 한국사회에 깊이 뿌리내려 있는 학연, 지연, 혈연의 고리는 지역사회에서 강한 영향력을 행사하며 이런 패당성을 강화시키고 있다.

중앙정당의 종속에서 벗어나는 제도 필요

기존의 과정을 살펴볼 때, 한국사회에서 분권은 단순히 국가의 기능을 줄이고 권력을 분화시키는 수동적인 의미가 아니라 오히려 시민사회를 자극하고 생활정치를 활성화시키는 능동적인 의미를 가져야 한다.

특히 지역사회에서 민주적인 권력구조가 세워지도록 기존의 패당화 된 권력구조를 해체하고 민주적인 제도를 확립해 그 제도를 운용할 능동적인 시민을 양성하는 과정이 매우 중요하다.

그리고 지방자치의 진정성을 확보하기 위해서는 중앙정치인이 해당 지역구의 지방선거에 있어서 공천에 영향력을 행사하는 것을 제한해야 한다. 그래야만 줄서기를 막을 수 있고, 패거리 정치를 막아 올바른 지방자치제도가 정립될 수 있다.

현재의 지방권력구조가 가진 문제점

한국의 지방자치단체장들은 지역사회의 공식적인 정책행위자이자 가장 막강한 권력을 가진 행위자이다. 단체장은 정책을 추진하고 예산배정의 우선순위를 최종결정하는 핵심적인 위치에 있으며 자신에게 부여된 인사권한을 이용해서 공무원 조직도 장악하고 있다.

단체장의 권한은 지역의 발전방향을 정하고 집행할 수 있기 때문에, 그것도 그런 권한을 행사함에 있어 별다른 견제를 받지 않기 때문에, 단체장은 지역사회 내에서 거의 보스처럼 군림할 수 있다. 그리고 자신을 견제할 권한을 가진 지방의원들과 지연, 학연을 통해 네트워크를 형성하거나 재선을 노리는 의원의 지역구 숙원사업을 지원하고 의원 개인에게 이익을 주는 방식으로 협력과 지지를 끌어낼 수도 있다.

또한 단체장은 건축이나 위생 등 주민생활과 밀접하게 연관된 사업에 대해 인·허가권을 가지고 있어 지역의 기업들도 좌지우지하며 부패구조를 형성하고 있다. 그리고 단체장은 지역토호들을 지원하거나 직접 주민들을 상대로 인기성 정책과 사업을 추진하며 다양한 득표 전략을 구사할 수 있다.

좋은 예로 경기도 용인시와 의정부시의 경전철 사업이었다. 수요 예측을 부풀려 혈세로 사업을 진행한 결과 비리나 적자로 운행이 위태로운 지경이다. 이렇게 한국의 단체장은 공무원과 지방의원, 기업가, 지역토호 등 다양한 지역사회의 자원들과 개별적인 교환관계를 맺으며 지방정치를 주도할 수 있다.

또한 단체장은 이런 지역적인 관계를 유지하고 강화하기 위해 중앙의 유력정치인과 유착 관계를 구축한다. 따라서 지역의 단체장들은 여당이 되기 위해 잦은 정당입당과 탈당을 반복하고 있다.

지방의원의 과잉대표와 부패의 네트워크

한편으로 보면 지방자치제 실시 이후 지방의회를 구성하는 광역의원과 기초의원들이 자신의 직위를 이용해서 사적인 이익을 채우는 사례들이 계속 나타나고 있다. 즉 지방의원들이 공공개발과 관련된 정보를 이용해 자신들의 이익을 추구하거나 직무와 관련된 직업에 종사하면서 이권을 추구하는 사례들이 대표적이다.

더구나 이런 이권추구는 단체장을 감시·견제해야 하는 지방의원의 의무를 거스르며 단체장과의 유착관계를 낳을 수밖에 없다. 새롭고 참신한 인물이 지방의원으로 선출되지 않고 이미 존재하는 지역권력구조에 편입된 인물들이 지방의원으로 선출되고 있다.

이런 현상은 지역사회 내의 부패의 네트워크를 구성할 수밖에 없다. 또 지역에 장기간 거주하면서 가문, 학연, 사회적 지위, 경제적 부를 바탕으로 지역현안에 영향을 미치는 지역사회 개인이나 집단을 지역토호라 한다.

그리고 이런 지역토호들은 군사정권 시절에 만들어진 각종 위원회나 관변단체들에 넓게 포진해 있고 중앙정부와 지방정부 모두에게 많은 지원을 받으며 활발하게 움직이고 있다. 자연히 이들이 지역사회에 미치는 정치적인 영향력은 매우 강할 수밖에 없다.